Tulio Ortiz Uribe
El 11 de marzo de 2008, tres días antes de que terminara su periodo constitucional, la XI Legislatura del Congreso del Estado de Baja California Sur aprobó un decreto que permitiría al gobierno de Narciso Agúndez disponer y gastar de manera discrecional, mil millones de pesos, sin que dicha cantidad se asumiera como deuda pública y que escapa a diversos controles del poder legislativo.
Dicho capital, producto de un empréstito de Banorte, se “administra” a través de una entidad denominada “Fondo Estatal de Inversiones”. Para redimir su pago se constituyó un fideicomiso a 20 años en el banco HSBC, garantizado con los recursos obtenidos a través del impuesto sobre nóminas y el impuesto sobre tenencia o uso de vehículos. Hasta el día de hoy, el gobierno no ha revelado en que se ha gastado dicha cantidad.
Aquel día, mediante el decreto 1724, se adicionaron, reformaron o derogaron 48 artículos de la Constitución Política, el Código Fiscal y siete leyes estatales entre otras las de Deuda Pública, de Hacienda, Orgánica de la Administración Pública y la del Presupuesto y Control del Gasto, con el fin crear un mecanismo jurídico-financiero “que supera los esquemas tradicionales (de financiamiento) al permitir la obtención de ingresos extraordinarios sin que se asuman como deuda pública directa”, al decir de la empresa Estrategia Financiera Profesional, SC, contratada por la secretaría de Finanzas para elaborar el proyecto y a la cual se le pagaron 10 millones 296 mil pesos por el servicio.
La reforma aprobada por los diputados a diversas leyes estatales, a pedido del gobernador Narciso Agúndez, consistió básicamente en modificar entre otros el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, donde se asienta que “Los fideicomisos emisores de valores a que se refiere el Capítulo V de la Ley de Deuda Pública para el Estado, así como los fideicomisos que se constituyan como mecanismos de pago y/o garantía, o ambos de obligaciones contraídas por las Entidades Públicas a que se refiere el artículo 2 de la Ley de Deuda Pública para el Estado, no serán considerados fideicomisos públicos, ni formarán parte de la administración pública paraestatal…”
También se modificó el artículo 30 Bis de la Ley de Deuda Pública, por medio del cual el Congreso puede autorizar “a las Entidades Públicas, individual o conjuntamente, para afectar o ceder al patrimonio de los fideicomisos… sus derechos a recibir los ingresos derivados de contribuciones, impuestos, cuotas, cooperaciones, derechos, participaciones en ingresos federales, fondos o aportaciones federales, o cualesquier otros ingresos federales; o cualesquier otros ingresos locales… a efecto de que sirvan como base de la emisión de valores y de la captación de recursos…”
Sin embargo el 27 de agosto de 2009, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (luego de que diputados del estado de Sonora promovieran una acción de inconstitucionalidad en contra de diversas reformas aprobadas por el Congreso sonorense, y que son idénticas a las realizadas en Baja California Sur), declararon que viola la Constitución el hecho de que los fideicomisos emisores de valores y las deudas generadas por ellos, no se consideren públicos.
El ministro José de de Jesús Gudiño Pelayo, dijo durante la sesión que los fideicomisos a pesar de ser mecanismos de financiamiento a favor del Estado, y que serán saldados en el tiempo con los recursos públicos, la ley impugnada dice que no son deuda pública, y que dicha ley es tan ilimitada “que casi parece una patente de corso”
Agregó que “el fideicomiso de financiamiento está legislado de tal modo que la carga se deja a muchas generaciones futuras, sin herramientas significativas con qué enfrentarlas”. El dinero que maneja el Estado, agregó, no es de los gobernantes, es de los gobernados y para servir a los gobernados; es el dinero que proviene de las contribuciones que el Estado nos exige a todos. El Estado no es un negocio, es una estructura democrática, una estructura democrática que la Constitución tutela y que este Tribunal tiene por encomienda hacerla efectiva”.
Por su parte el ministro Salvador Aguirre Anguiano expresó que “los fundamentos que excluyen al fideicomiso” como un ente público, violentan la Constitución. No puede ser que la aplicación de estos recursos escapen de las taxativas de la deuda pública, de los controles sobre la deuda pública, sobre las rendiciones de cuenta anuales que deben de existir”
En su turno, el ministro Juan Silva Meza argumentó que “el primer y fundamental problema es que se diga, por definición, que no es un fideicomiso público ni pertenece a la administración pública y que está excluido dicho régimen a pesar de que el fideicomitente sea un órgano de gobierno y que el patrimonio fideicomitido se constituya con bienes y recursos públicos. Esto es de suma importancia, pues el hecho de que no se considere al fideicomiso como público, implica que no le sean aplicables los controles que el Estado ha diseñado para que dicha figura pueda, válidamente, manejar recursos públicos”
Y agregó: “Los fideicomisos públicos ineludiblemente deben acatar normas de carácter administrativo, relativas a su constitución, operación interna, fiscalización y transparencia, esto implica que al estar sujeta la figura a las reglas de la administración pública y al estar integrado su patrimonio con recursos públicos el manejo de los mismos también está sujeto a todas aquellas previsiones referentes a vigilancia y fiscalización de los recursos de dicha naturaleza”
“En consecuencia el hecho de que la ley no reconozca que los fideicomisos de financiamiento son públicos, implica que dichos contratos son ajenos a cualquier control administrativo”
Por otra parte, dijo, los recursos públicos provenientes de lo recaudado, no pueden técnicamente desincorporarse del régimen público, puesto que la desincorporación es una figura que únicamente aplica a bienes muebles e inmuebles sujetos al régimen de dominio público. En este sentido, los recursos públicos pueden ser clasificados por su origen y por los fines a los cuales se destinen, mas no por su pertenencia a un régimen de propiedad específico; fines, que por disposición constitucional, sólo pueden estar relacionados con el gasto público.
Todo lo cual, dijo, me permite concluir que el hecho de que la ley no reconozca que los fideicomisos de financiamiento son públicos, es contrario a lo dispuesto por los artículos 27, 31, fracción IV, 74, fracción VI, 79, 117 y 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Los ministros criticaron también el hecho de que “en ese contexto sobresale la figura de la desincorporación del patrimonio del ente público respectivo durante el tiempo que dure el fideicomiso, porque implica que esos bienes dejan de existir para el erario público y, por tanto, dejan de sujetarse en automático a todas las reglas y principios que rigen el control y utilización del gasto público y bienes del Estado”, tal y como sucede en Baja California Sur.
Así pues, para efectos prácticos,todas las reformas que hicieron los diputados del estado de Baja California Sur sobre deuda pública, contenidas en el decreto 1724, son inconstitucionales. (Publicado en el número 129 de la versión impresa de La Tijereta, mayo de 2010)
